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財政視角下優化中小企業信用擔保體系研究
發布日期:2016-5-18 10:43:54

中小企業對于經濟社會發展的影響作用顯著?;谄髽I成長理論,馬里斯(Marris,1963)、艾森哈特(Eisenhardt,1990)論證了金融資源的融資能力是影響中小企業成長的重要因素,資金短缺問題引致融資能力差的中小企業發展停滯。面對中國中小企業“融資難”這個制約其發展的一大瓶頸問題,依據沃格蘭·亞當斯(Vogeland Adams,1997)、布拉德肖(Bradshaw,2002)等學者的論證,信用擔保能夠增加經濟總量(GDP)及稅基、出口創匯、創造就業機會。也即,信用擔保能夠直接對社會做有益的金融安排。因此,信用擔保機構建設被認為是能有效解決中小企業融資難的一項有力舉措。事實與經驗業已證明,信用擔保體系建設離不開財政政策扶持,財稅政策通過運用資金產生放大效應綜合提升績效水平,從而有效地引導企業的發展定位。

我國信用擔保體系自從1998年運行至今,由于受政府政策管制等因素的影響,各類信用擔保機構的盈利空間很有限。尤其是在受2008年末國際金融危機的影響以來,中小企業融資、擔保事業的進展更是艱難。2012年,我國將大力扶持中小企業信用發展納入財政工作主要任務范疇之中。那么,國家財政不斷“注入”大量的優惠政策在化解中小企業“融資難”問題,推動中小企業信用擔保體系發展的過程中是否仍存在亟待解決的主要問題?需要怎樣進一步完善和優化中小企業信用擔保體系,有效地引導中小企業的發展?針對于此,從財政視角研究優化我國中小企業信用擔保體系便顯得必要而迫切。

二、我國中小企業信用擔保體系現狀

2008年,發端于美國的次貸危機引致國際金融危機,嚴重影響了我國中小企業的生產與收益。2009年前兩個月,我國規模以上中小企業完成總產值與上年同期相比下降了22.9%,利潤同比減少了19.3%,增長速度同比降低了52.3%,其發展困境日漸加強。對于此,考慮到互動協調與穩定發展的需要,積極采取了相應的舉措以調整與應對。

第一,政府政策保障。從2009年起,我國政府相繼出臺了許多扶持中小企業信用擔保的相關政策與法律條款。諸如,《國務院關于進一步促進中小企業發展的若干意見》(國發[2009]36號)第29條明確提出完善中小企業信用擔保體系;《關于做好2009年第一批中小企業發展專項資金項目申報工作的通知》(工信廳聯企業[2009]88號)中啟動了中小企業發展專項資金項目申報工作,重點支持中小企業信用擔保業務補助項目?!吨行⊥赓Q企業融資擔保專項資金管理暫行辦法》(財企[2009]160號)及《中小企業信用擔保資金管理暫行辦法》(財企[2010]72號)指出,中央財政安排專項預算資金,采取多元化補助方式,并對符合條件的信用擔保機構當年實施3000萬元的資助以支持其建設與發展?!蛾P于中小企業信用擔保機構免征營業稅有關問題的通知》(工信廳聯企業[2009]114號)中對于擔保機構從事中小企業信用擔?;蛟贀I務取得的收入(不含信用評級、咨詢、培訓等收入)三年內免征營業稅,享受減免政策期滿按條件可繼續申請?!蛾P于中小企業信用擔保機構有關準備金企業所得稅稅前扣除政策的通知》(財稅[2012]25號)中規定,2011年1月1日至2015年12月31日,對于符合條件的中小企業信用擔保機構按照不超過當年年末擔保責任余額1%的比例計提擔保賠償準備金,允許在企業所得稅稅前扣除,同時將上年度計提的擔保賠償準備余額轉為當期收入。符合條件的中小企業信用擔保機構按照不超過當年擔保費收入50%的比例計提的未到期責任準備金,允許在企業所得稅稅前扣除,同時將上年度計提的未到期責任準備余額轉為當期收入。中小企業信用擔保機構實際發生的代償損失,符合稅收法律法規關于資產損失稅前扣除政策規定的,應沖減已在稅前扣除的擔保賠償準備金,不足沖減部分據實在企業所得稅稅前扣除?!吨行∑髽I信用擔保資金管理辦法》(財企[2012]97號)中指出,中央財政預算安排中小企業信用擔保資金,確保重點,采取業務補助、保費補助、資本金投入等多種方式,科學規范擔保資金的使用與管理。符合條件的信用擔保機構可以同時申請多項支持方式的資助,但單個信用擔保機構當年獲得擔保資金的資助額最多不超過2000萬元。單個再擔保機構當年獲得擔保資金的資助額最多不超過3000萬元(資本金投入方式除外),專項支持中小企業信用擔保機構業務發展與融資環境的改善?!蛾P于做好2013年中小企業信用擔保資金項目申報工作的通知》(工信廳聯企業[2013]66號)中要求,對符合條件的中小企業信用擔保機構、省級及跨省區中小企業信用再擔保機構2012年度在保的單戶1500萬元(含)以下的中型、小型、微型企業貸款擔保業務和再擔保業務給予補助,重點補助對小型、微型企業的貸款擔保業務、再擔保業務和低擔保費率的貸款擔保業務。對符合條件的西部地區擔保機構和再擔保機構給予資本金投入支持,鼓勵其增強服務小微企業的能力。

第二,財政資金注入。為了應對國際金融危機對國內中小企業信用擔保機構的沖擊,有效緩解中小企業融資困難問題,支持中小企業信用擔保機構的發展,各級政府根據國家宏觀政策制定了相關文件,采取專項財政風險補償、財政獎勵等方式,加大了對中小企業信用擔保機構的財政資金扶持力度。2008年10月,中央財政大幅地增加對中小企業信用擔保機構的資金投入力度,安排新增資金10億元以無償資助為主要方式專項彌補其代償損失,資助中小企業信用擔保機構發展。2009年,中央財政安排16億元專項資金以補助、獎勵中小企業信用擔保機構開展貸款擔保業務。2011年末,中央財政共安排中小企業信用擔保資金84.4億元,支持擔保機構累計為28.7萬戶中小企業提供了1.1萬億元貸款擔保。受中央財政帶動與引導效應影響,各級地方財政也加大了財政資金的注入力度,化解中小企業信用擔保機構的融資難、風險分擔和補償機制等問題。在中央財政的帶動與引導效應下,各級地方政府用于支持中小企業信用擔保機構建設的財政資金不斷增加。2009年,江蘇省安排2億元對中小企業信用擔保機構進行增資補助。山東省積極爭取中央財政各類專項資金27 310萬元中,用于支持中小企業信用擔保體系建設的力度空前加大。省財政多渠道籌資1億元,支持組建省再擔保集團,健全中小企業貸款擔保風險補償機制。從省級中小企業發展專項資金中安排2000萬元,爭取中央財政補助資金12610萬元,對全省109家中小企業信用擔保機構貸款擔保業務進行風險補償,為12212戶中小企業提供貸款擔保額達438億元,同時,加大對中小外貿企業融資擔保的扶持力度,較好地發揮了財政資金的導向作用,緩解了中小企業融資困難。

目前,我國中小企業信用擔保機構呈現出實力增強、結構優化、信用功能放大、風險控制能力增強的健康平穩發展局面,在促進中小企業特別是地縣級以下中小企業克服國際金融危機影響發揮了非常重要的作用。(1)實力方面。2010年底,我國中小企業信用擔保機構共計4817家,比2008年增加了570家;籌集擔保資金達3915億元,比2008年增長了1581億元,呈現出了以年均29.51%的增速增長的態勢;在保責任余額9 678億元,在保企業21萬戶,實現收入506億元,納稅31億元,實現利潤106億元,保持了良好的運營狀況。(2)結構方面。2010年底,中小企業信用機構中,地縣級中小企業信用擔保機構占總戶數的85.55%。有13萬戶當年超過1億元新增擔保機構,占新增擔保企業總戶數的59%,實收資本為3915億元,以同比18.53%的增長率增長。其中,實收資本中的貨幣出資額占實收資本總量的92.46%;注冊資本超過1億元的擔保機構的實收資本額達2882億元,占中小企業信用擔保機構實收資本總額的73.57%,同比增長11.48%。擔保機構戶均注冊資本為8127萬元,注冊資本超過1億元的擔保機構占擔保機構總戶數的36.74%,同比增長14.92%;戶均同比增加額為2165萬元,其發展結構進一步優化。(3)信用功能方面。2010年底,為35萬戶企業提供貸款擔保額1.58萬億元;新增貸款擔保額達9794億元,是2008年的2.26倍,年均增速為50.21%;新增擔保企業22萬戶,比2008年新增了6.9萬戶,年均增速為20.70%,擔保機構信用放大能力進一步增強。(4)風險控制方面。2010年底,中小企業信用擔保機構共提取各項風險準備金291億元,代償總額70億元;當年開展業務新增代償額10.09億元,代償率0.16%,已提取風險準備金對出現的風險實現完全覆蓋,代償率控制在較低水平。受保企業新增就業209萬人;新增銷售收入2004億元;新增利稅541億元,擔保機構服務中小企業的社會及經濟效益顯著提高。

三、中小企業信用擔保體系存在的問題與成因分析

(一)制度政策保障不系統

中小企業信用擔保體系建設是一項系統工程,設計上需考慮目標與規劃的戰略性、長期性與持續性。目前,扶持政策的短期效應日漸彰顯,但是系統地設計綜合因素影響下的長期發展規劃明顯短板,中小企業信用擔保體系與國家宏觀經濟政策的關系尚不明晰,長期效應并不理想。

制度障礙與政策非接續性引致政策性擔保機構運營不暢,運行機理與制度環境相悖,成為制約其正常發展的瓶頸。在執行低收益信用擔保相關政策的過程中,為了減少風險,保全資金,持續發展,政策性信用擔保機構“轉商棄政”的現象隨之出現。也即,由于化解風險等相關制度設計缺陷,致使政策性信用擔保機構政策執行的有效性與自身可持續發展得不到共容共進。中投保公司這家被初認為國家旗艦級信用擔保機構便是一起典型的例證。

中小信用擔保機構的業務供給能力與市場需求不匹配,各類擔保機構所服務的企業戶數趨升,不過其占全國中小企業總數的比重卻很低,累計貸款總額占新增人民幣貸款額比重偏低(僅20%)。參照國家要求的發展質量與趨勢指數,中小企業信用擔保機構的擔保資金放大系數顯著低于國家要求的期望值(5~10倍)。經營業務品目單一,融資信用擔保位居主流,大多數擔保機構的創新能力差,新品種的擔保業務缺乏。單筆業務擔保中的小額貸款額一路走低,占比較小,發展隱性風險增大。擔保機構與銀行之間合作機制不協調,責、權、利不對等,協作銀行偏向權利享受而不愿履行相應義務,致中小企業信用擔保機構獨立運營能力差,承擔連帶責任,嚴重地影響了擔保機構權利的發揮效率。因此,制度、政策的完善與優化在促進中小企業信用擔保機構運營管理功能提升問題方面仍任重而道遠。

(二)財政資金支持不充分

目前,財稅政策積極扶持中小企業信用擔保機構的建設與發展,但是在引導其政策落實方面不力。面對中小企業強大的融資需求,面對融資市場對中小信用擔保機構不斷增大的需求,支持中小企業信用擔保機構發展缺口的諸多政策,尤其是財稅政策中的財政資金投入規模偏小,支持力度尤顯不足。財政政策在日漸淡化各類信用擔保機構性質差異的過程中,對中小企業政策性信用擔保業務引導、支持力度明顯不足。

在扶持中小企業信用擔保機構正常運營的一系列財稅優惠政策中的中央財政資金補助、減免營業稅中,存在明顯的“機構先,業務后”的問題。也即,政策性、互助性擔保機構被納入扶持范疇,許多商業性擔保機構被排外。這樣,影響了商業信用擔保機構對社會擔保資源的利用率,同時,也限制了政策性擔保機構的商業化業務拓展。

中小企業信用擔保機構發展狀況與一個地區經濟發展水平、財政規模的關系密切。由于地方財政實力差異,財政對于支持中小企業信用擔保機構發展存在明顯的區域、地區差距。東部地區地方財力豐厚,中小企業、中小企業信用擔保機構發展較快。西部地區因地方財力局限,中小企業、中小企業信用擔保機構發展非常緩慢。中小企業信用擔保機構的規模、結構及實力的空間分布在省際、城際及縣際差異較大,同時,在中小企業信用擔保機構設置的非跨省準則要求下,嚴重影響了公共資源的區域間的互動性、共享性及市場性,從而加劇了中小企業信用擔保機構發展的區域差異。

(三)配套機制建設不到位

風險補償機制缺陷是影響風險化解能力弱的中小企業信用擔保機構發展的一個重要因素。若中小企業信用擔保機構與協作銀行間本著風險共擔、利益共享的分工協作機制以化解中小企業融資難的困境,為中小企業提供融資擔保的安全性就有所保障。然而,大多數信用擔保機構承擔著許多協作銀行轉嫁的風險與自身運營的雙重風險,使得風險與收益的對等原則難以理想化。面對信用度低的中國小企業發展現狀,中小企業信用擔保機構風險化解能力更顯不足。為了有效地分散與轉移擔保風險,足額的風險準備金、政府補償基金保障非常重要。

高素養、高資質的專業人才及其團隊是促進擔保機構高效運營管理的重要要素。但是,從業人員中高資質人才成為一種典型的稀缺資源,人才化與專業化、高風險的擔保行業發展要求不匹配,業務程序運作不規范,經營業務低效率,內部管理不科學,問題日漸凸顯。

準入與退出機制問題加速了資質差的擔保機構對該行業的規模擴充。財經法規漏洞,使得有些擔保機構違法從事非系統范疇融資業務成為可能。監管制度缺失,致使各層級擔保機構職責不清,監管低效,難以與金融機構互動協調發展。相關法律法規滯后現實發展需求,嚴重影響了中小企業信用擔保機構的發展速度、發展質量與征信體系的廣覆蓋。

四、優化我國中小企業信用擔保體系的對策建議

(一)優化制度政策

財稅政策作為長期扶持中小企業信用擔保機構建設與發展的有效舉措,政策設計要注重長期性、前瞻性與可持續性,以政府為主導的發展策略定位要體現國家宏觀經濟發展的政策性與市場性的有效結合,力促中小企業信用擔保機構財政性資金、法人化管理、市場化運作模式的真正推進。運用財政資金集中、系統地扶持中小企業信用擔保機構發展的政策,引導中小企業信用擔保機構業務傾斜于農業、低碳產業、高科技產業、有潛力的企業等領域,與國家產業政策保持一致,力促其擔保功能提升。政策扶持需明確發展目標任務與擔保群體的層級順序,預算資金的安排方向、規模、結構及管理方面要確保長效。逐漸壓縮財政資金對新設擔保機構的資本金額,擴大對各類中小企業信用再擔保機構,已開辦信用擔保機構資本金的支持力度。中小企業信用擔保機構的激勵約束機制、考核機制、運營質量測評與監管體系要科學化、合理化,中小企業信用擔保機構政策執行質量、經濟效益及社會效益要定量化、定性化。

(二)加大財政資金投入力度

明晰各級財政資金支持中小企業信用擔保的責任,堅持區域協調,平衡發展原則,加大中央財政對中小企業信用擔保機構風險補償金的支持力度。大力扶持經濟發展落后地區的中小企業信用擔保機構發展,推進發達地區省際間中小企業信用再擔保機構建設,以省級再擔保分支機構為點,以大的經濟區為單位,各級政府聯手互動,平衡發展,逐步推廣至全國范圍。加大中央財政對中小企業信用擔保機構的業務資金補貼,對骨干、龍頭機構發展給予重點資助。對于骨干小企業因能力不及長期擔保業務所從事商業性的擔保機構,本著協調互動、空間合理布局的原則,給予適當的財政資金保障,鼓勵并引導其豐富擔保內容,不斷發展壯大。各級地方財政適度、持續地增續資本金投入,設置地方所屬的信用擔保機構風險補償金,確保中小企業信用擔保機構運營安全有效與持續。

優化營業稅優惠政策,普惠營業稅減免課征待遇,提高風險準備金在所得稅稅前提取比例,遞延風險準備金稅前提取時間,精細化所得稅風險準備金扣除條款。優化所得稅優惠稅率,依據地方財力適度減免征收地方所得稅,建立擔保風險補償基金。實施稅式支出,增加稅收返還,減少擔保風險成本。市場化財政資金運作模式,確保財政資金支出公開化、透明化,提高財政資金的使用效率。

(三)配套措施跟進

完善相關法律,構建有效風險共擔、風險補償、分散和轉移機制。優化擔保立法,強化信用擔保機構風險控制責任,引進與培養專業化、高素養的人才隊伍,優化專家評審、風險管理制度,擔保業務準入、退出機制要科學化、規范化,備留足額的風險準備金。明確銀行在擔保業務中貸款損失風險共擔責任,限定信用擔保機構的風險可控范圍,要求定期向財政部門匯報業務運營、準備金提取、財經執行、財務管理、風險承載等信息,財政部門做好風險監督管理。提高被擔保對象擔保抵押額度,強化風險責任,降低道德風險。構建擔保機構內部補償體制,對普通準備金、代償準備金、呆賬準備金、損失準備金等保障足額供給。通過增設品目,優化組合,擴大范圍,控保限額,分散轉移擔保風險。

完善中小企業信用擔保機構監管體系建設,充分溝通,順暢信息流,力促財政資金使用安全透明高效。當然,組建團體,聯手合作,拓展業務,協調發展也必不可少。


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